基本药物目录，是基本药物制度落地的抓手。因此，目录的调整以及目录品种在基层的配备使用，都是整个制度运行里最敏感的一环。

　　动态调整基本药物目录

　　2009年8月18日，卫生部、国家发改委、工信部等九部委联合印发《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，并发布《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》。此后，按照基本药物制度要求，所有政府办基层医疗卫生机构，即乡镇卫生院、社区卫生服务中心，只能使用基本药物目录内的品种。

　　2009版的《国家基本药物目录》，包括化学药品和生物制品205个品种;中成药102个品种。这些基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。但因国家基本药物目录的数量有限，出现了药品种类不足及配置不合理的问题，许多病人因此流向大医院。

　　为缓解这一矛盾，基本药物制度实施初期，为缓解基层用药不足，作为阶段性措施，中央允许各地以省(区、市)为单位增补非目录药品。这项政策既发挥了积极作用，也存在不规范的问题。

　　北京大学医药管理国际研究中心主任史录文说，该研究中心在2011年3月专题研究了27个省(区、市)已公布的增补基本药物目录，平均增补188个药物品种，加上307种国家基本药物，我国基层医疗卫生机构平均配备基本药物达到500种左右，有些省份达到600种，远远高于世界卫生组织推荐的标准。2012版《国家基本药物目录》药品达到520种，增补后有些地区达到800多种，已接近医保目录品种总数。

　　调研发现，在各省增补的基本药物品种中，重合的药品只有1种，这说明各省增补药品的随意性太强，存在一定程度的地方保护主义。而且，一味满足基层医疗卫生机构的“习惯用药”，会导致滥用“三素一汤”(抗生素、激素、维生素以及输液)现象愈演愈烈，也易孳生医药腐败。

　　北京大学医药管理国际研究中心在2010年年底还对6省261家基层医疗卫生机构的基本药物使用情况进行调研，发现经济欠发达地区的抗生素和注射剂的使用比率仍然很高。

　　随着2012年版《国家基本药物目录》的实施，决策部门明确，不鼓励各地进行新的增补。

　　基层政策根据实际改进

　　随着基本药物制度的推进，2014年，国家放开基层用药限制，城市社区卫生服务中心和农村乡镇卫生院可暂按省级卫生计生行政部门规定和要求，从医保(新农合)药品报销目录中，配备使用一定数量或比例的药品，满足患者用药需求，落实药品零差率销售。

　　在这项政策的推动下，基层用药政策进一步完善，在全面配备、优先使用基本药物的前提下，允许基层医疗卫生机构在医保目录范围内选择一定比例的非基本药物使用，以保障基层药品供应。

　　在史录文看来，很多慢性病如高血压、糖尿病等疾病患者，使用的药物是非基本药物，而且要长期服用，因此在基层医疗卫生机构往往买不到，患者还得定期去大医院买。基层也能使用非基本药物后，能解决这部分患者的需求，而衔接大医院和基层用药，有利于促进双向转诊，建立分级诊疗，推动合理就医。

　　而从基层医疗卫生机构的角度来看，部分大中城市社区卫生服务中心和农村乡镇卫生院经过多年发展，服务能力大大增强，临床用药需求增加。而决策部门允许基层机构配备一定数量或比例的非基本药物，能更好地适应基层基本医疗服务的新要求、新特点，进一步满足基层用药需求。

　　专家表示，放开限制不会削弱基本药物的地位，反而会加强基本药物制度的作用。各省增加的医保、新农合药物，不一定都会和目录中的基药功效重合，即使同一疾病每个人的用药都会有所不同，非基本药物不一定适合每一位患者。而且还有医保、新农合的约束，也有使用比例和金额控制，满足了大量的、一般性的基本需求，同时适度照顾了特殊性的需求，基本药物制度因此得到了完善。

　　史录文表示：“基本药物不一定就是差的、人人不喜欢用的药物。它只是一种人人可公平获得、可及的保障性药品。国家通过一个完整的筹资、遴选、采购、供应的体系，保障人人有药可用。所以放开基层用药限制，只对基层用药体系进行了完善，基本药物的主体保障作用仍在发挥。”